近日，美國白宮公布了2022年振興美國制造業(yè)和確保關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全的計(jì)劃。該計(jì)劃概述了拜登政府過去一年來對(duì)供應(yīng)鏈安全采取的主要行動(dòng)，并為未來支持國內(nèi)生產(chǎn)和提高供應(yīng)鏈彈性提供了全面建議。除主要計(jì)劃文件外，美國七個(gè)部門還公布了能源、交通、農(nóng)產(chǎn)品、公共衛(wèi)生和生物、信息通信、國防工業(yè)等六大行業(yè)的供應(yīng)鏈報(bào)告。

這表明拜登政府已進(jìn)入重塑美國產(chǎn)業(yè)鏈的第二階段——由應(yīng)對(duì)短期風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向增強(qiáng)長期彈性和安全性。這一重大轉(zhuǎn)向，將給美國經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)帶來長遠(yuǎn)、深刻的影響。

重塑供應(yīng)鏈1.0：化解短期風(fēng)險(xiǎn)

美國對(duì)供應(yīng)鏈安全的關(guān)注始于奧巴馬政府時(shí)期。

2011年東日本大地震發(fā)生后，全球汽車、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈遭受重大沖擊，讓美國意識(shí)到完全基于全球化的供應(yīng)鏈并不安全可靠。2012年，奧巴馬政府發(fā)布《全球供應(yīng)鏈安全國家戰(zhàn)略》，首次提出供應(yīng)鏈彈性概念，并將供應(yīng)鏈安全視為美國國家經(jīng)濟(jì)和安全的核心利益之一。然而，由于危機(jī)很快解除且對(duì)美國影響有限，該戰(zhàn)略的熱度也很快消散。奧巴馬政府后期，試圖將該戰(zhàn)略融入“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定”（TTIP）之中。

特朗普政府上臺(tái)后全面擱置了上述自貿(mào)談判和供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略，試圖通過“貿(mào)易戰(zhàn)”來倒逼美國企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈遷回本土，實(shí)現(xiàn)其所謂“美國制造”的目標(biāo)。

這種策略的實(shí)際效果與預(yù)期大相徑庭，尤其是，特朗普政府加征關(guān)稅的行為給美國本土制造業(yè)帶來了巨大難題?！百Q(mào)易戰(zhàn)”的結(jié)果首先是殺敵一千自損八百。例如，美國對(duì)外國鋼鋁加征關(guān)稅遭報(bào)復(fù)后，受害最大的反而是主要將優(yōu)質(zhì)原鋼出口到歐洲市場的美國“鐵銹區(qū)”鋼廠?！百Q(mào)易戰(zhàn)”也導(dǎo)致美國所依托的全球供應(yīng)鏈變得更加脆弱。受到“貿(mào)易戰(zhàn)”影響的美國企業(yè)傾向于提高供應(yīng)鏈流轉(zhuǎn)效率，降低存貨，壓縮部分面臨加征關(guān)稅地區(qū)的產(chǎn)能。這使得供應(yīng)鏈無法應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況的沖擊，半導(dǎo)體、汽車、新能源等產(chǎn)業(yè)鏈鏈條較長、工藝較為復(fù)雜的行業(yè)尤其如此。

2020年以來，美國先后遭遇了四次重大突發(fā)事件：

一是新冠肺炎疫情肆虐。不少國家采取了“封國”措施，給全球貿(mào)易帶來了巨大干擾，疫情凸顯出美西方醫(yī)療物資產(chǎn)業(yè)鏈的脆弱。

二是2021年3月的蘇伊士運(yùn)河擱淺危機(jī)。此次危機(jī)影響了全球超過一成的航運(yùn)，造成上百億美元經(jīng)濟(jì)損失，也使美西方市場的不少大宗商品運(yùn)輸遭遇中斷。

三是2021年持續(xù)全年的“芯片危機(jī)”。此次危機(jī)由美國對(duì)華科技打壓、新冠肺炎疫情及汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等多種原因共同導(dǎo)致，對(duì)全球汽車產(chǎn)業(yè)沖擊尤為巨大。此次危機(jī)中，美國國內(nèi)遭遇了長達(dá)一年的“汽車短缺”，推升了二手車價(jià)格和整體通脹。

四是2021年下半年出現(xiàn)的港口擁堵危機(jī)。該危機(jī)影響了美國主要消費(fèi)季的供貨，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來了巨大干擾。這些重大突發(fā)事件，讓美國政府和民眾再次將目光轉(zhuǎn)回到供應(yīng)鏈安全問題上。

美國政權(quán)更迭后，拜登政府基本延續(xù)了奧巴馬政府對(duì)于供應(yīng)鏈安全的戰(zhàn)略認(rèn)知。

2021年，拜登政府在100天內(nèi)完成了對(duì)半導(dǎo)體、稀土、電動(dòng)汽車大容量電池、藥品4種關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈的全面審查，成立了首支供應(yīng)鏈中斷工作隊(duì)；在一年內(nèi)將美國最大的兩個(gè)港口洛杉磯港和長灘港的集裝箱積壓量降低了70%左右，美國港口的貨物運(yùn)輸量創(chuàng)下歷史新高。在美國政府的大力推動(dòng)下，過去一年美國私營部門對(duì)半導(dǎo)體、電動(dòng)汽車和電池制造的預(yù)期投資額高達(dá)2000億美元。2021年，美國制造業(yè)增加了36.7萬個(gè)工作崗位，創(chuàng)30年來最高紀(jì)錄，制造業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重恢復(fù)到疫情暴發(fā)前的水平。

從2021年拜登政府在供應(yīng)鏈安全方面采取的主要行動(dòng)可以看出，這些舉措大多是為了化解短期的、階段性的風(fēng)險(xiǎn)，著眼于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、提升就業(yè)。

重塑供應(yīng)鏈2.0：聚焦長期彈性

最新發(fā)布的振興美國制造業(yè)和確保關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全的計(jì)劃及六大行業(yè)供應(yīng)鏈報(bào)告顯示，拜登政府現(xiàn)已提出更為宏偉的計(jì)劃，目標(biāo)是建立具有長期彈性的關(guān)鍵供應(yīng)鏈，將供應(yīng)鏈彈性作為國家經(jīng)濟(jì)和安全的重要組成部分。

美國重塑供應(yīng)鏈的藍(lán)圖包括三大要點(diǎn)：

一是保障資金支持。

美國政府希望推動(dòng)其半導(dǎo)體、生物技術(shù)和生物醫(yī)學(xué)、可再生能源和儲(chǔ)能等產(chǎn)品能夠占領(lǐng)全球市場。計(jì)劃要求進(jìn)出口銀行、財(cái)政部和小企業(yè)管理局通過出口信貸、基金投資等方式為相關(guān)企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供融資支持。計(jì)劃提出降低對(duì)他國稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的依賴，提供4400萬美元資金用于增加關(guān)鍵稀土供應(yīng)和支持清潔能源轉(zhuǎn)型。對(duì)于貨物運(yùn)輸行業(yè)，美國將進(jìn)一步加大投入，交通部將與各州合作啟動(dòng)4.5億美元的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)撥款計(jì)劃及其他補(bǔ)助計(jì)劃，資助重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持。

美國提出將通過舉辦制造業(yè)圓桌會(huì)議、創(chuàng)業(yè)博覽會(huì)等方式促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，使美國保持全球技術(shù)領(lǐng)先地位。美國政府將發(fā)布“購買美國貨”的新規(guī)則，創(chuàng)建新的國產(chǎn)關(guān)鍵產(chǎn)品清單。清單上的產(chǎn)品會(huì)得到特殊補(bǔ)貼，以刺激國內(nèi)生產(chǎn)。拜登政府將制定關(guān)鍵礦產(chǎn)和清潔能源戰(zhàn)略，提高銅、鎳、鋰、鈷及國內(nèi)稀土礦產(chǎn)的加工能力，減少對(duì)中國、澳大利亞等國的依賴。能源部將成立新的制造業(yè)和能源供應(yīng)鏈辦公室，大力發(fā)展國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)，增加電動(dòng)汽車電池生產(chǎn)，加速脫碳轉(zhuǎn)型。

三是加強(qiáng)國際合作。

拜登政府將聯(lián)系盟友和貿(mào)易伙伴建立全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，共同應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈挑戰(zhàn)，恢復(fù)美國在供應(yīng)鏈上的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。2022年內(nèi)，拜登政府將主辦一次關(guān)于全球供應(yīng)鏈彈性的部長級(jí)會(huì)議。拜登政府還將與加拿大、墨西哥加強(qiáng)供應(yīng)鏈合作。美國和墨西哥將出臺(tái)涉及跨境供應(yīng)鏈的關(guān)鍵部門聯(lián)合清單和應(yīng)急程序，解決供應(yīng)鏈瓶頸問題。《美墨加自貿(mào)協(xié)定》也將根據(jù)該目標(biāo)推動(dòng)后續(xù)談判。

目前來看，拜登政府不僅基本延續(xù)了奧巴馬政府對(duì)于供應(yīng)鏈安全的戰(zhàn)略認(rèn)知，還對(duì)其賦予了新的核心內(nèi)涵。

一是重點(diǎn)防范戰(zhàn)略競爭對(duì)手。

與2012年的戰(zhàn)略不同，拜登政府的側(cè)重點(diǎn)不再是防范重大突發(fā)危機(jī)對(duì)美國全球供應(yīng)鏈的干擾，而是防范戰(zhàn)略競爭對(duì)手可能利用美國的供應(yīng)鏈短板進(jìn)行施壓。因此，美國在重塑供應(yīng)鏈問題上不再以推動(dòng)制造業(yè)崗位全部回流為目標(biāo)，而是要“備份”戰(zhàn)略競爭對(duì)手的產(chǎn)業(yè)鏈。

二是保障難以快速替代的關(guān)鍵軍事和民生領(lǐng)域。

與特朗普時(shí)期不同，拜登政府衡量供應(yīng)鏈的優(yōu)劣不再以能否創(chuàng)造大量就業(yè)崗位、能否根本性改變美國的對(duì)外依賴為標(biāo)準(zhǔn)。這一屆政府回流供應(yīng)鏈的重點(diǎn)突出了軍工產(chǎn)業(yè)、公共衛(wèi)生、能源等關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其是要回流一些建廠需要數(shù)年時(shí)間和投資規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)。半導(dǎo)體、醫(yī)療衛(wèi)生、新能源材料是最為緊急的目標(biāo)，拜登政府希望在其任內(nèi)看到這些產(chǎn)業(yè)的回流和本土投資取得早期成果。與之相對(duì)，美國在一些低端制造業(yè)和消費(fèi)品領(lǐng)域雖然對(duì)外依賴度很高，但它們并沒有被拜登政府列入優(yōu)先回流目標(biāo)。

三是本土扶持與外部替代共同發(fā)力。

拜登政府廢棄了特朗普時(shí)期提出的“美國優(yōu)先”理念，不再強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈替代完全依靠美國本土。除本土外，美國正在推動(dòng)北美自由貿(mào)易區(qū)、美日印澳四國機(jī)制等在重塑供應(yīng)鏈上發(fā)揮更大作用。例如，澳大利亞、加拿大將在稀土產(chǎn)業(yè)鏈上成為美國最主要的外部合作伙伴，墨西哥則將承接更多的加工制造、醫(yī)療衛(wèi)生等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。相比于美國，加拿大在新能源領(lǐng)域有著更具進(jìn)取性的政府補(bǔ)貼和扶持政策，這些政策紅利也能夠?yàn)槊绹谩?/span>

四是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與市場競爭并行。

拜登政府也改變了特朗普時(shí)期高度依賴行政干預(yù)的單邊做法。拜登政府上臺(tái)以來已多次召集美國企業(yè)高管，共同探討實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈重塑的折中方法。拜登政府并沒有放棄行政干預(yù)手段，例如，它要求西方半導(dǎo)體企業(yè)提供信息，協(xié)助美國商務(wù)部建立“早期預(yù)警系統(tǒng)”，但也沒有強(qiáng)制性地要求企業(yè)盡快在美國投資建廠或以將其排除出美國政府采購等為要挾。該策略的主要目的在于強(qiáng)化供應(yīng)鏈回流過程中的市場競爭，提升美國制造業(yè)的全球競爭力。

面臨多重掣肘

拜登政府重塑供應(yīng)鏈的計(jì)劃公布后，社會(huì)各界積極響應(yīng)。美國進(jìn)出口銀行董事會(huì)宣布將于今年進(jìn)行投票，為美國的半導(dǎo)體、生物技術(shù)和生物醫(yī)學(xué)產(chǎn)品制造商及可再生能源公司提供融資。美國商會(huì)、美國航空航天工業(yè)協(xié)會(huì)等紛紛發(fā)表聲明，認(rèn)可拜登政府對(duì)于供應(yīng)鏈安全的重視，支持政府提高供應(yīng)鏈彈性的計(jì)劃和政策，承諾將采取行動(dòng)解決企業(yè)和行業(yè)供應(yīng)鏈中存在的關(guān)鍵問題。此前，英特爾已宣布計(jì)劃投入200億美元在美國俄亥俄州建造至少2個(gè)芯片制造廠，并稱未來10年的投資規(guī)模可能達(dá)到1000億美元，使芯片制造廠的數(shù)量達(dá)到8個(gè)，建成“地球上最大的芯片制造基地”。

然而，該計(jì)劃也存在一些問題。

首先，計(jì)劃中的多項(xiàng)關(guān)鍵政策都需依賴立法支持。國內(nèi)層面，全面擴(kuò)大半導(dǎo)體生產(chǎn)取決于參眾兩院能否調(diào)和《2022年美國創(chuàng)造制造業(yè)機(jī)會(huì)和技術(shù)卓越與經(jīng)濟(jì)實(shí)力法》（又稱《美國競爭法案》）與《2021年美國創(chuàng)新和競爭法案》之間的分歧。這兩項(xiàng)法案都要求提供超過500億美元支持半導(dǎo)體的研究和生產(chǎn)，并在未來提供超過2000億美元用于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的開發(fā)，然而二者在普惠制國家標(biāo)準(zhǔn)、《為美國半導(dǎo)體制造創(chuàng)造有益激勵(lì)法案》規(guī)定的資金限制等問題上存在差異。國際層面，美國政府希望美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）和印太經(jīng)濟(jì)框架等取得切實(shí)成果，但前者進(jìn)展緩慢，后者的細(xì)節(jié)仍未確定。

其次，美國政府致力于引導(dǎo)關(guān)鍵供應(yīng)鏈回流和提振本國制造業(yè)的態(tài)度，或使合作伙伴和盟友擔(dān)憂美國從此轉(zhuǎn)向保護(hù)主義，這將使貿(mào)易合作復(fù)雜化，而且可能違反世界貿(mào)易組織的規(guī)則。

最后，該計(jì)劃低估了稀土、半導(dǎo)體等領(lǐng)域全球產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜性。例如，美國國產(chǎn)變壓器如果使用外國鋼材，可以使其在國際上更具競爭力，而單純追求國產(chǎn)可能會(huì)適得其反。

（原題：美國供應(yīng)鏈政策瞄準(zhǔn)關(guān)鍵“備份”）

信息來源：《瞭望》2022年第17期

文：李崢 孫奇芳

作者單位：中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所